В начале марта Кабмин обнародовал Государственную целевую программу развития аэропортов до 2023 года.
Первая в истории независимой Украины юридически оформленная попытка взяться за реформирование аэропортов вызвала в прессе разнообразные эмоции: от сдержанного оптимизма до заявлений про очередную "зраду".
Поскольку автор консультировал рабочую группу по подготовке документа по правовым вопросам, то попробует добавить ясности в происходящее.
В зоне турбулентности
Инфраструктура авиационного транспорта Украины представлена примерно сорока аэропортами и аэродромами. Аэропорты "Борисполь" и "Львов" принадлежат государству, другие - территориальным общинам.
Большинство аэропортов находится в упадке. Развитие если и было, то бессистемное. В коммунальных - "Харьков", "Днепропетровск", "Киев" (Жуляны), "Одесса" - в разное время что-то строили частные инвесторы, государственные аэропорты ремонтировались за бюджетные деньги к "Евро-2012".
Одна из главных проблем отрасли - отсутствие системного решения со стороны государства. Оно не придумало, как привлечь серьезных инвесторов, и выполняет классическую роль "собаки на сене": само эффективно развивать аэропорты не способно, но отдать их в частные руки не готово.
Региональные аэропорты замерли в статусе памятников советской архитектуры. Они имеют терминалы с низкой пропускной способностью, технически безнадежно устарели и часто уже не могут эксплуатироваться. Когда спрос на авиаперевозки, особенно на внутренние, начнет расти, удовлетворить его не удастся.
Украина не использует и уникальное географическое положение для масштабного транзита. Зато в этом преуспевают соседи - Польша, Турция, Латвия.
В последний годы летное хозяйство пребывает в зоне высокой турбулентности. Экономический кризис, война, потеря части территории, а значит, и воздушных коридоров, запреты на полеты в Россию, девальвация больно ударили по авиационному транспорту и его пассажиропотоку.
В этом контексте появление некоей стратегии развития аэропортов является событием знаковым, а сам документ заслуживает внимания.
Выйти из пике
К счастью или к сожалению, но появление программы не является реакцией власти на текущий кризис. Активное обсуждение реформы началось еще в 2012 году. С 2013 года компания "Делойт" наряду с другими консультантами помогала Министерству инфраструктуры - МИУ - в подготовке документа.
Концепция программы была утверждена в октябре 2013 года, сама программа - в марте 2016 года. Иными словами, идеи, заложенные в документе, выдержали испытание временем, кризисом и разными правительствами.
Ключевые задачи программы: распределение объектов аэропортов на аэродромы и объекты, к ним не относящиеся, создание единой государственной сети аэродромов в одном предприятии, возвращение в госсобственность основных коммунальных аэродромов, подписание соглашения о совместном авиационном пространстве - САП - с ЕС, либерализация рынка международных авиаперевозок.
Даже неспециалисту становится понятно, что государство берется за амбициозную и сложную реформу. Насколько все это реалистично?
"Взлетит" ли программа
Высшая задача программы - привлечение частного инвестора в аэропорты через создание цивилизованной базы для разных форм государственно-частного партнерства - ГЧП. Ключевое действие для этого - разделение.
В первую очередь - разделение функций в сфере управления авиационным транспортом, во-вторую - разделение имущества аэропортов.
Стремление власти одновременно владеть транспортом, управлять им и зарабатывать на нем - рудимент прошлой эпохи. Государство не проявило себя как эффективный собственник. Приоритетной задачей государства является обеспечение безопасности граждан, в том числе на транспорте.
Размежевание административной и хозяйственной функций между регулятором и коммерческими субъектами является главным трендом в трансформации всей украинской инфраструктуры последних лет. Этот подход реализуется в морском, речном и в железнодорожном транспорте. Небо не должно быть исключением.
Разделение функций станет возможным вместе с разделением имущества. Чтобы пояснить его суть, следует в упрощенном виде описать статус недвижимости любого аэропорта из сферы гражданской авиации. С технической и организационной точек зрения аэропорт можно разделить на две части.
Первая - все, что необходимо для полетов: объекты и территория, где самолет приземляется, едет, паркуется. Условно - аэродром.
Вторая - пассажирские и грузовые терминалы, объекты, предназначенные для наземного обслуживания самолетов, пассажиров, экипажей, обработки багажа, а также для других видов неавиационной деятельности. Условно - терминал.
Обе части объединены в "аэропорт", но из-за существенных различий в правовом регулировании и функциях имеют полярный инвестиционный потенциал.
Аэродром - это важный компонент транспортной безопасности государства. Его можно эксплуатировать для военных и других стратегических целей. Воздушный кодекс Украины запрещает отчуждение, продажу, приватизацию, обмен, передачу в залог государственных и коммунальных аэродромов.
ВПП, которые по закону стратегические, запрещено передавать даже в аренду.
Следовательно, бремя строительства, поддержания эксплуатационной пригодности и ремонтов аэродромов лежит на государстве. Только ремонты исчисляются сотнями миллионов долларов. В этой связи аэродром сам по себе не представляет для инвестора никакого интереса.
Терминал - объект менее зарегулированный и привлекательный для инвестиций. В первую очередь - за счет многих возможностей для неавиационных доходов.
Пассажир начинает тратить деньги еще возле терминала - на парковке, в пункте проката авто. Попадая в терминал, он оказывается в закрытом пространстве, где главным занятием становится трата денег: в duty-free и ресторанах.
Обеспечение этой части инфраструктуры аэропорта также требует инвестиций, однако она может давать ощутимую отдачу. Для сравнения: доля неавиационных доходов в ведущих аэропортах мира, большинством из которых управляют частные операторы, превышает 40%, в государственном "Борисполе" - около 20%.
При этом закон говорит, что терминалы могут передаваться частному инвестору на условиях ГЧП и аренды. Программа добавляет: не только могут, но и должны.
Аэродром и терминал имеют разные правовые и экономические режимы, в первую очередь - с точки зрения возможности частного инвестора участвовать в их развитии. Аэродром - объект стратегический, терминал - инвестиционный.
При этом большинство аэродромов и терминалов в Украине неразрывно связаны, находясь на балансах одних публичных компаний - аэропортов. Эти компании имеют ряд проблем - как типичных для страны, так и специфических отраслевых.
Во-первых, это неэффективное и непрозрачное управление, наличие дорогого, но "стратегического" имущества и, как следствие, невозможность активно привлекать частное финансирование.
Во-вторых, даже самые успешные аэропорты в лучшие для украинской экономики годы не смогли стать стабильно прибыльными. Они только обременились финансовыми обязательствам, которые возникли в связи со стройками и ремонтами к "Евро-2012" за счет публичных бюджетов.
В-третьих, существует проблема разграничения имущества и земель аэропортов между государственной и коммунальной собственностью.
Очевидный способ превратить аэропорты в объекты для инвестиций и роста - разделение имущества на стратегическую и инвестиционную составляющие.
Результат - предоставление инвестору доступа к терминалам с одновременным сохранением аэродромов в государственной собственности и обеспечением их централизованного управления и развития.
Зачем объединять аэродромы
Для централизации эксплуатации и управления аэродромами их передадут в действующее госпредприятие или в условное новое ГП "Аэродромы Украины".
Среди существующих компаний главным претендентом для такой консолидации называют "Украэрорух". Это специализированный государственный монополист по обеспечению воздушного движения, провайдер аэронавигационных услуг.
"Украэрорух" буквально продает воздух: каждая авиакомпания мира платит ей твердую валюту за пролет над Украиной под ее сопровождением. Предприятие уникальное и прибыльное, хотя и понесло потери в связи с войной.
Даже закон "Об управлении объектами госсобственности", который обязывает госпредприятия направлять не менее 30% чистой прибыли в госбюджет, делает исключение всего для нескольких субъектов, среди них - "Украэрорух".
МИУ еще не приняло решение в пользу "Украэроруха", но уже прозвучали публичные возражения. Авиадиспетчерское объединение профсоюзов назвало попытки обременить "Украэрорух" непрофильными активами и за его счет развивать аэропорты назвало "непонятными и даже преступными".
Профсоюз опасается, что эти действия нарушат принципы Международной организации гражданской авиации и Европейской организации по безопасности воздушной навигации, которые могут запретить "Украэроруху" заниматься аэронавигацией в связи с "непрофильной" деятельностью.
В ответ на это руководители МИУ и "Укрэроруха" заявили, что такое объединение не нарушит международные правила. Их позицию подкрепляет мировой опыт. В Норвегии объединение аэропортов произошло на базе госкомпании Avinor, которая управляет аэронавигационной системой страны.
Окончательное решение должно быть принято после его всестороннего изучения на соответствие международным обязательствам Украины.
Кто наведет порядок в аэропортах
Терминалы же смогут быть переданы инвесторам в аренду, концессию, управление и совместную деятельность. Итоговым и самым сложным после имущественной реорганизации этапом программы в части ГЧП станет подготовка и реализация инвестиционных проектов в терминалах.
Это еще одна часть плана, где при желании можно усмотреть "зраду": затратную часть инфраструктуры якобы вешают на государство, прибыльную хотят, как обычно, разворовать. В качестве ответа на эти риски МИУ должно продемонстрировать максимальную прозрачность и законность.
Альтернативой решительной реформе будет статус-кво, при котором многие аэродромы - поросшие бурьяном пустыри, а терминалы похожи на сараи.
Наглядный пример - маленький коммунальный аэропорт "Измаил" в Одесской области. Трудно поверить, но еще в конце 2000-х аэропорт принимал рейсы из Киева, Одессы, Донецка, Москвы, Измира и Барселоны.
Это место крайне перспективное с логистической точки зрения: рядом - дельта Дуная, за ним - граница с ЕС, крупные морские порты, пляжи и виноградники.
После строительства паромной переправы через Дунай в Румынию и ремонта дороги Одесса-Рени аэропорт может стать востребованным. Запустить его можно небольшими средствами, но они не по силам областному совету. Нужен инвестор.
Все вопросы, связанные с его приходом, не смогут и не должны решать только балансодержатели и министерство. Определяющим может стать участие международных доноров и самих инвесторов. В результате прозрачных конкурсов в основные терминалы должны прийти ведущие международные операторы.
Их приход пассажиры почувствуют сразу: по удобным парковкам, качеству и разнообразию сервиса, отсутствию очередей, конкурентным ценам, исчезнувшим в зонах прибытия заклинаниям: "Такси в город, ехать недорого".
Запланированные мероприятия не являются украинским ноу-хау. Они основаны на опыте других развивающихся стран, где в условиях ограниченного госбюджета частный инвестор участвует в финансировании модернизации терминала, а государство обеспечивает модернизацию аэродромов (Турция, Мексика, Китай).
Объединение аэропортов в одной публичной структуре, которая эффективно управляет и перенаправляет доходы на развитие аэродромов, - глобальная практика. Различные примеры ГЧП в аэропортах реализуются во многих странах, в том числе в США, Великобритании, Германии, Китае, Турции, Мексике, Грузии.
Вылет по расписанию
Согласно закону "О государственных целевых программах", указанная программа - это "комплекс взаимосвязанных заданий и мер", а не юридически обязательный нормативно-правовой акт. Это инструмент государственного планирования.
Есть надежда, что в силу важности для отрасли поставленных в программе задач правительство будет рассматривать ее как обязательство не только перед самим собой, но и перед обществом, а МИУ будет выполнять ее как приоритетную.
Рынок и эксперты должны не только добиваться этого, но и принимать активное участие в реформе авиационной инфраструктуры. Следующими, уже юридически обязательными шагами Кабмина должны стать его скорейшие решения относительно имущества аэродромов и их управления.
В начале работы над программой ее реализация планировалась на десять лет - до 2023 года. В итоговой версии "дедлайн" решили не сокращать. Значит, до этой даты осталось менее восьми лет.
Основной правовой аргумент в пользу реалистичности даже более скорого выполнения программы - предусмотренный в ней горизонт нормотворческой работы и соответствующие центры принятия решений.
Авторы документа старались найти легальные инструменты его реализации, которые не потребуют принятия новых законов. Ведь, к сожалению, скорость и качество законодательной работы Верховной Рады могут существенно застопорить любую реформу, в том числе и эту.
В целом, программе удалось "не связываться" с парламентом.
Ее основные задания не требуют законодательных изменений. Самое важное - программой не предусмотрена приватизация. Участие законодателя потребуется разве что в рамках ежегодной работы над госбюджетами, если в них необходимо будет закладывать предоставление госгарантий под инвестиции в аэропорты.
Самым проблемным местом программы может стать изменение формы собственности аэродромов с коммунальной на государственную с последующим объединением. Формально эти вопросы не находятся целиком под контролем правительства и потребуют согласия местных советов.
Усложнить задачу могут земельные правоотношения. Обрадуются ли этому на местах - вопрос открытый. Если Кабмин хочет выполнить программу, он доложен будет завладеть умами местных властей и убедить их в сумме благ, которые получит регион от прихода инвесторов и активизации воздушного сообщения.
Открытое и чистое небо
Программа также затрагивает вопросы авиатранспорта - обещание подписать соглашение о САП с Евросоюзом и сделать авиарынок более конкурентным. Основные результаты реализации программы также ожидаются в сфере авиаперевозок - удвоение ключевых показателей касательно пассажиров.
К примеру, в лучший для украинской авиации 2013 год пассажиропоток через украинские аэропорты составлял около 15,1 млн чел. За 2014-2015 годы он упал менее чем до 11 млн - 10,9 в 2014 году и 10,7 в 2015 году. Программа обещает к 2023 году увеличить его до 24,3 млн человек, то есть более чем в два раза.
Ожидаемый результат в части скорости наземного обслуживания самолетов прогнозируется с точностью до минут: 30-40.
Точность есть и в оценке средств, которые надо будет потратить для реализации программы - 8,6 млрд грн, из них 1,2 млрд грн - за счет частных инвесторов, 5 млрд грн - из других источников, в том числе привлеченных под госгарантии.
В этой связи следует отметить два важных момента.
1. При всей точности показателей размыты критерии для главного результата - ГЧП в аэропортах. Сказано лишь об "активизации ГЧП и создании благоприятного инвестиционного климата". Хотелось бы увидеть более точные критерии.
2. Программа направлена на развитие аэропортов, однако авиатранспорт и аэропорт - не одно и тоже, фигурально и фактически - это "небо и земля".
Масштабные стройки в аэропортах к "Евро-2012" и жизнь после чемпионата явили отрасли простую, но неочевидную истину: сколько аэропортов не строй, этого недостаточно, чтобы туда начали летать самолеты, заполненные пассажирами. Небо может быть открытым для полетов, но одновременно и чистым.
Не стоит ожидать и стремительного роста числа авиакомпаний после присоединения к САП. Подписание этого соглашения между Украиной и ЕС заблокировано из-за спора Великобритании и Испании о статусе Гибралтара.
Так, Молдова присоединилась к САП два года назад, но бурного развития авиации там не произошло. Одностороннее введение "открытого неба" во Львове и Одессе показывает, что сам по себе этот шаг к росту пассажиропотока не ведет.
Как же оживить украинские аэропорты, особенно региональные, заполнить украинское небо самолетами, а самолеты - пассажирами?
Аэропорт по-турецки
Для автора наиболее показателен опыт Турции, авиационная отрасль которой "взлетела до небес" за последние годы. Истина в том, что турки не спешили строить аэропорты, они начали с других, более простых вещей.
Открывали цеха по обработке кожи, текстильные фабрики, отели с системой "все включено", осваивали сферу услуг. То есть развивали всю экономику, поднимали покупательскую способность граждан и создавали спрос от иностранных.
Ведь внутренний пассажир купит билет на самолет, когда у него будут деньги, а внешний прилетит в страну, когда в ней будет чем заняться. После решения этих задач самое время развивать аэропорты.
Успехи Турции говорят сами за себя: с 2002 года до 2013 года количество аэропортов гражданской авиации увеличилось вдвое до 52-х, количество самолетов - на 180%, пассажиров - с 34 млн до почти 150 млн. Стамбульский аэропорт имени Аратюрка стал третьим в Европе по пассажиропотоку, обогнав Франкфурт, а их новый столичный аэропорт станет крупнейшим в мире.
Когда автор приводил этот аргумент на одном из заседаний рабочей группы по программе в МИУ, первый замминистра Владимир Шульмейстер пошутил, что в таком случае работу МИУ по вопросу аэропортов следует прекратить и передать ее в Минэкономики. В шутке была лишь малая доля шутки.
При таком подходе надо понимать роль МИД и парламента (безвизовый режим, который упростит полеты в Европу), а также Антимонопольного комитета (рост конкуренции и снижение цен на авиабилеты).
В авиационном бизнесе есть еще один важный компонент - транзит. Чтобы сравнить глобальный транзитный потенциал Стамбула и, например, Киева и Одессы, достаточно просто найти эти города на карте мира.
Перелет по цене маршрутки
Чиновник, который после стольких обещаний приведет в Украину Ryanair, сразу получит серьезный политический рейтинг и перспективы. Возможно, об этом думал кто-то из авторов программы, который закрепил в ней задачу увеличить число лоукостов до 30% всего рынка авиаперевозок.
Авторы программы в процессе работы над документом спрашивали у представителей восточно-европейских авиационных властей, что должны сделать украинские аэропорты и местные общины для привлечения лоукостов.
Оказалось, их не нужно приводить и ничего не надо придумывать. Они сами прилетят, когда в стране наступит благоприятный экономический и политический момент, они сами предложат варианты взаимовыгодного сотрудничества.
Осталось поработать над выполнением программы и экономическим ростом.
Дмитрий Павленко, директор налогово-юридического департамента компании "Делойт", адвокат, кандидат юридических наук
Автор: Дмитрий Павленко