История кризисов на украинском авиарынке, или почему у нас дорогие авиабилеты.
Украинские авиапассажиры оказались заложниками судебных тяжб авиакомпаний и несовершенной регуляторной политики государства в отношении рынка авиаперевозок. Ситуация настолько запущена, что спасти ее может только незамедлительное политическое решение.
История болезни
Кризис в авиационной отрасли начался два года назад - летом 2014 года. И это не связано с падением объемов рынка, проблемами на востоке страны, трехкоатным обесцениванием гривни или политической нестабильностью. Причиной стали действия главного регулятора рынка авиаперевозок. Именно тогда Госавиаслужба полностью заблокировала рынок, отказавшись выполнять решение комиссии и выдавать авиакомпаниям новые разрешения на авиамаршруты. А перед этим объявила, что действующие правила доступа к рынку авиаперевозок незаконны.
В результате этой искусственно созданной ситуации существующие авиакомпании могли использовать только уже имеющиеся у них допуски на маршруты, а новые авиакомпании на рынок выйти не могли. И все это на фоне обвала рынка. В результате по итогам 2014 года рынок потерял около 30% пассажиропотока. Больше всего от этого решения регулятора пострадала новая украинская авиакомпания Атласджет Украина, которая только планировала выйти на рынок и имела амбициозные планы по развитию своей сети полетов.
В июне-июле 2014 года комиссия приняла решение о допуске авиакомпании к 16 внутренним и 14 международным воздушным линиям. Однако реализовать свое право ей не удалось ввиду позиции Госавиаслужбы. Ситуацию также усугубил отказ комиссии увеличить частоты авиакомпании Международные авиалинии Украины (МАУ) на линии Киев-Тегеран (Иран) по причине наличия задолженности авиакомпании перед аэропортом Борисполь. На этой линии она конкурирует с авиакомпанией Украинско-Средиземноморские авиалинии (UmAir). Так зародился кризис, который вот уже два года парализует отрасль.
Война всех против всех
Не согласившись с решением министерской комиссии, авиакомпания МАУ обратилась в Госпредпринимательство с жалобой об аннулировании правил доступа к рынку, утвержденных приказом Министерства инфраструктуры № 245. Однако профильному министерству удалось обжаловать решение Госпредпринимательства. Далее последовал еще с десяток судебных исков. Все против всех. МАУ против Мининфраструктуры и Госавиаслужбы, МАУ против Атласджета, Атласджет против МАУ и Мининфраструктуры. В итоге 3 марта 2015 года Окружной административный суд города Киева признал недействительными правила доступа к авиаперевозкам, утвержденные приказом № 245 Мининфраструктуры. На рынке воцарился регуляторный вакуум.
Кризис № 1. Регуляторный вакуум
На замену министерскому приказу свои правила оперативно разработала Госавиаслужба, приняла их (приказ № 686) и даже зарегистрировала в Министерстве юстиции 13 ноября 2014 года. Однако приказ не вступил в силу - рынок просто взбунтовался. Госавиаслужбу обвинили в лоббировании интересов одного авиаперевозчика и искусственном ограничении конкуренции. Нормы приказа оказались невыполнимыми для большинства украинских авиакомпаний. Им попросту пришлось бы закрыться и прекратить деятельность.
В результате длительных переговоров, вмешательства тогдашнего министра инфраструктуры, привлечения сторонней юридической компании и устранения наиболее острых требований правила все же вступили в силу 5 июня 2015 года, но с отсрочкой начала действия некоторых норм на год, т.е. до 5 июня 2016-го. Принятая редакция оказалась непростым компромиссом, на который пошли стороны, чтобы хоть как-то разблокировать рынок. Атласджет получил пакет допусков и открыл несколько авиарейсов. Новые назначения получили и другие украинские авиакомпании. Тем не менее необходимость пересмотра правил для всех очевидна. В такой редакции они вредят как авиакомпаниям и аэропортам, так и пассажирам.
Кризис № 2. Плата в спецфонд
Параллельно развивался второй кризис. С августа 2014 года авиакомпания МАУ прекратила платить государственные сборы в спецфонд развития авиации, мотивируя это тем, что сбор не соответствует украинскому законодательству. Судебные тяжбы продолжаются до сих пор, а задолженность МАУ перед Госавиаслужбой уже превышает 147 млн грн. Работа спецфонда регламентируется Воздушным кодексом и постановлением правительства от 1993 года. Постановление действительно устарело и требует обновления. Однако остальные авиакомпании на рынке - как украинские, так и международные - эти нормы соблюдают.
Кризис № 3. Параллельные прямые пересеклись
Весной этого года новое руководство Госавиаслужбы решило привести правила выдачи назначений на маршруты в соответствие с потребностями игроков рынка и стимулированием развития авиаперевозок. Предложенные изменения затронули два наиболее острых ограничения: дополнительные требования к структуре владельцев авиакомпаний и обязательность годичной работы исключительно на внутренних линиях перед выходом на международные маршруты. Вместе с тем в правилах появилось дополнительное требование - теперь новые допуски могут выдаваться только тем авиакомпаниям, у которых нет задолженности перед спецфондом. Иными словами, "хорошо" сделали всем, кроме МАУ. Задолженность этой авиакомпании перед спецфондом, которая сейчас оспаривается в судах, фактически блокирует развитие новых направлений для перевозчика. Именно эта норма и стала формальным поводом для обращения МАУ в суд с целью оспорить законность изменений в правила (приказ № 222). Суд приостановил действие этой нормы в качестве обеспечения иска, рассмотрение дела назначено на 6 июня. Норма действительно оказалась неоднозначной. С одной стороны, есть задолженность авиакомпании и регулятор хочет иметь рычаги влияния для взимания платы. А с другой - механизм работы спецфонда не имеет прямого отношения к назначению на маршруты и должен решаться на уровне закона или постановления правительства.
В сухом остатке
Ситуация зашла в тупик. Если изменения продолжат действовать - проиграет МАУ, но остальным авиакомпаниям будет хорошо. Если суд изменения аннулирует - хорошо МАУ, а остальным украинским авиакомпаниям придется прекратить полеты, ведь 5 июня вступают в силу отсроченные нормы приказа, делающие их дальнейшую работу невозможной. Т.е. к международным авиалиниям допустят только тех, кто на протяжении предыдущих 12 месяцев летал на внутренних линиях - а это только три отечественные авиакомпании: МАУ, Днеправиа и Мотор Сич. Также автоматически аннулируются все допуски тех авиакомпаний, которые не доказали, что ими владеют украинские граждане. Главной причиной сложившейся ситуации является отсутствие внятной регуляторной политики государства. Недопустима ситуация, когда профильное министерство лишено возможности формировать политику в отрасли, а правила принимаются кулуарно под влиянием отдельных игроков. Эффективное регулирование должно содействовать развитию рынка. И большое искусство - найти правильный баланс между требованиями регулятора, потребностями общества и реальными возможностями бизнеса.
Что делать?
Переписывать правила с нуля. С участием Министерства инфраструктуры, Госавиаслужбы, авиакомпаний и независимых экспертов. К сожалению, редакция правил 2014 года стала большим шагом назад для отрасли. К слову, в пересмотре нуждаются еще десятки других правил в авиационной сфере. И для этого у нашего государства есть прекрасный инструмент - парафированное соглашение с Европейским Союзом об Общем авиационном пространстве ("открытое небо"). Этот документ содержит обязательства Украины по внедрению в свое законодательство около 100 регламентов, которыми отрасль регулируется в странах ЕС. Не надо изобретать велосипед. Дорожная карта для создания системы эффективного регулирования уже лежит в наших руках.
Автор - эксперт по транспорту офиса эффективного регулирования BRDO Сергей Хижняк
